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最高法院大法官因何知名

来源:《法学》2006年第4期,转自:法律和社会科学,作者:侯猛,现为中国人民大学法学院教授。

编者按

3月21日,中央纪委国家监委官网发布消息,十三届全国政协常委、社会和法制委员会主任沈德咏涉嫌严重违纪违法,目前正在接受中央纪委国家监委纪律审查和监察调查。
沈德咏曾担任最高人民法院常务副院长。当日,最高人民法院召开党组扩大会议。会议提到,坚决彻底肃清沈德咏流毒影响。若干年前,原最高人民法院副院长黄松有、奚晓明也先后落马。
本文发表在《法学》2006年第4期,此次推送有个别改动。
摘要
理论上,法官声誉与法院公信力之间具有正相关性。但是,最高人民法院大法官的声誉并不是通过审判活动来对法律和司法制度做出贡献,因而很难通过大法官声誉来提高最高人民法院的公信力。事实上,中国目前还没有建立起有效制度,来激励大法官乃至所有法官关注个体职业声誉。同时,也没有建立起测评法官公信度的机制。因此,现有一些改革措施的实际效果是有限的。
正文
晚近十多年来,法院系统的腐败问题一直纠缠着最高人民法院。最高人民法院也高举司法改革的大旗,通过采取包括整顿法官队伍树立法官典型在内的各种措施来加强对下级法院的管理,试图以此改变整个法院系统的形象。无疑,最高人民法院意识到法官声誉(reputation,亦可译为声望)对改善法院形象所起到的作用。但是,这些措施的效果如何,以及对司法制度起到多大的积极作用,值得进一步考察。

一、研究对象的初步界定

就现有研究来看,声誉理论包括三种:经济学的解释强调声誉的基础是组织或个人的过去表现(如产品品质、服务质量),因此,声誉取决于组织内部的自我努力;社会网络理论强调有关组织或个人在网络结构中的地位作为声誉制度的基础,在这个意义上,它是从组织间的网络关系中研究声誉现象;制度学派的理论强调组织或个人的行为必须建筑在社会承认的基础上,因此,他们的行为必须为更为广泛的社会群体所接受。这三种解释逻辑是互补的关系。
法学界较早研究法官声誉的是波斯纳。他曾以卡多佐为例分析了美国最高法院大法官声誉。经济学者张维迎也曾指出“如何使法院、法官有积极性建立一个良好的信誉,使得老百姓对法律产生更大的尊重和信任,是法制建设面临的一个重要问题”,并主张要在司法环节引入竞争,提高法官的收入水平,来让法官讲信誉,但他并没有展开对法官声誉问题的分析。我将在前人研究的基础上,通过比较美国和大陆法系一些国家或地区的大法官,来研究中国最高人民法院大法官的声誉,并从两个基本指标——知名度(fame)和公信度(credibility)来展开对问题的讨论。在我看来,大法官享有较高的声誉首先是要被人所知晓、比较有名气,并且作为法官值得信任。
但是,一些法学者认为最高人民法院大法官并没有作为“法官”意义上的声誉,这是一种“常识”,因此,似无讨论的必要。在我看来,这种“常识”恰恰就是研究问题的起点,作为研究者不能满足于接受“常识”的简单判断,以简单“常识”替代对问题的深入讨论。我所做的工作其实是将简单“常识”进一步加以丰富,审慎的发现“常识”背后的细节、因果关系、存在问题,只有对中国最高人民法院大法官加以详细考察,才会有能够与现代西方司法中的“法官”概念进行比较的合法性,才会产生真问题,才会有可能研讨改进现状的可行性。
不管怎么看,在整个法官职业等级体系中,最高人民法院这个位置本身决定了最高人民法院大法官的声誉是最高的。这不单是因为最高人民法院“最高”,更重要的是在当前“法治理想国”意识形态的宣传之下,社会公众通常认为最高人民法院应该是社会正义的最后一道防线。这就要求最高人民法院大法官应当神圣,有很高声誉。由于“行动者在社会网络与社会群体中的名声会促进社会群体的集体声望”,因此,最高人民法院大法官声誉的提升也会提升整个法官职业的集体声誉。但也应当看到,现行法官制度对最高人民法院大法官的声誉有一些消极影响:

第一,应当肯定,法官等级制度将最高人民法院院长、副院长相应的评为首席大法官、一级大法官、二级大法官,试图摆脱官僚化、行政化的色彩,这是最高人民法院朝着向法官职业化努力的一个措施。但如果大法官评定仅仅起到使得法院更像“法院”,大法官更像是一个称号、名分(例如,名片上多一个“大法官”字样),而没有实质的司法权力的话,那么,这非但不能提高大法官声誉,反而会损害法院的公信力,大法官评定只不过是让法官又多了一个寻求利益、提高待遇的机会。尽管,现在还没有实行法官等级与法官工资挂钩。
第二,由于大法官称号是与行政级别挂钩,不仅最高人民法院院长、副院长是当然的大法官,最高人民法院纪检组长、政治部主任、审判委员会专职委员,以及每个省级高级法院院长也是大法官。依据声誉理论的解释,符号资源的集中化导致合法性基础的狭窄化,从而有助于声誉制度的产生和稳定。 “大法官”符号资源分散,不仅包括最高人民法院,还包括地方的高级法院,这直接会影响最高人民法院大法官的声誉。
第三,在同一个最高人民法院,最高人民法院里面的普通法官的声誉也影响到大法官的声誉。由于声誉是解决信息不对称的一个有效手段,在向最高人民法院上诉的案件中,如果当事人不能最终确定法官作出什么样的判决,当事人是否上诉,不仅要看最高人民法院声誉如何(是否可信),更特别关注具体审理案件的法官声誉。一般来说,审理案件的法官往往并不是大法官,而是其他法官,这样是审理案件的最高人民法院法官,而不是最高人民法院大法官的声誉对当事人起到信息传递的作用。因此,对当事人来说,审理案件的最高人民法院法官的声誉可能更为重要,而最高人民法院的普通法官占据了最高人民法院的大多数。

二、因何知名

分析最高人民法院大法官声誉的一个重要指标是知名度。笔者考察最高人民法院大法官知名度的主要方式,是通过网络搜索引擎来统计他们曝光数(网络页面数)。尽管存在争议,但这仍然是测度大法官声誉的一个(当然不是唯一)重要的参考系数。
具体的搜索和评估程序如下:网络曝光数的计算,使用google搜索引擎(网址是www.google.com)。之所以对google搜索引擎情有独钟,而未选其他搜索引擎,是因为google目前是全球最大的搜索引擎,其计算曝光数的方法更为准确。因为google搜索引擎是根据一个网站的重要程度对查寻结果进行权衡而排列,一个网站的重要程度又通过它与其他站点的链接来测度的。
本次搜索日期为2004年8月17日。针对表1中出现的每一个姓名,首先进行搜索,并对前30项搜索结果进行检查,以确定正确情形的比例。然后将这一比例适用于全部的曝光数。例如,假设一个人的曝光总数是10000次,前30项搜索结果中,正确情形是15次,那么,这个人的正确曝光数就是10000×50%=5000次。具体来讲,对前30项搜索结果的检查,还包括排除同一姓名的其他人。为了确保搜索的精确度,采取了“包含以下全部的字词”+“包含以下的完整字句”高级搜索形式,例如搜索“沈钧儒”,就采取沈钧儒(包含以下全部的字词)+“沈钧儒”(包含以下的完整字句)。随后,再次检查前30项搜索结果,从而产生搜索正确的曝光率比例。

表1 最高人民法院大法官的网络曝光数(1949-2004)

1949年后至2005年,一共有48位最高人民法院大法官(指担任副院长、院长的大法官,此处没有将享有大法官称号的最高人民法院纪检组长、政治部主任和专职审判委员会委员统计在内),通过表1可以初步推断:

第一,由于网络统计更多的是近几年资料,因此,除非有特殊理由,一般而言,新任大法官或刚离任大法官要比离任多年的大法官有更多的曝光机会,也更为知名。例如,李国光、曹建明、张军、万鄂湘、沈德咏、江必新、姜兴长、刘家琛等要比马原、王景荣、谢安山、王怀安、曾汉周、华联奎、王战平、何兰阶、宋光、邢亦民等有更多的网络曝光数。但从世界范围来看,网络上也不光是法官的“新”闻,还包括资深法官著作、法律意见书、判决等等。而中国大法官更多“新”闻,而很少有“旧”闻,这也从一个侧面表明当代中国法官群体比较缺少司法知识传统。
第二,统计数字背后的信息显示,不少大法官有比较高的知名度,不是因为他们是最高人民法院大法官,而是由于其他背景。例如,排名第二的罗豪才,网络曝光数很多是与他担任全国政协副主席以及中国致公党主席的活动有关;排名第三的董必武,与他的革命活动包括曾担任政务院副总理、国家副主席以及他的诗词有关;排名第五的沈钧儒,与他作为民主人士,是中国民主同盟的领导人以及“七君子”事件有关;类似的情形还有谢觉哉,以及军事将领陈奇涵、谭冠三、吴溉之等。
第三,当然,不少大法官特别是在任大法官没有其他背景,也有较高知名度,这与其所主持或参加最高人民法院的各项工作活动(行政事务)相关。笔者在2005年7月29日对谷歌进行了搜索。列出的搜索结果包括大法官的公务活动、讲座、著作以及被评价的内容,内容重复且出自同一出处算做一个搜索结果,有关个人简历的搜索结果没有列入。
搜索结果显示,在任大法官活动中曝光靠前的信息主要有:新的司法解释出台答记者问、出席(全国法院)会议讲话、会见外宾、到地方法院视察,等等。很明显,大法官出名往往与这些活动有关,而与其作为“大法官”——应当是个案审判或通过个案进行解释(统称审判活动以区别于司法行政及其他活动)的法官——没有联系或直接联系。同样值得注意的是,曝光结果居于前列的还有大法官所发表的法律论文,例如,沈德咏、万鄂湘等。论文传递出来的信号是大法官的法律学术水平。同样的信号还表现在学历上,江必新、万鄂湘等均为法学博士,这些因素可能在一定程度上有助于提高其个人声誉。
但是,他们都不是因为通过对个案的裁判审理而出名。

三、为什么没有因对法律和司法的贡献而出名

法官的本质功能是裁判案件,但大法官所做的工作往往与此无关。当然,大法官有时也审理案件,但这为数很好,并不构成大法官工作的主要部分,而且,由于案件筛选机制等原因,其审理的案件甚至并没有太多法律上的意义。因此,审理案件本身只构成大法官的声誉来源的一小部分。还有人认为,大法官在新的司法解释出台答记者问里面有很多新的内容,这难道不是他对法律和司法制度的贡献么?但要知道,司法解释要花费大量时间去调查、论证、整理并由专门法官草拟,大法官一般不介入具体工作,而是代表最高人民法院在新闻发布会上讲话而已,并非自己的贡献(大法官在各种法院会议的讲话也可类推)。重要的是,即使是有贡献,也不是因为是“法官”而作出的贡献。当然,我们并不能因此将大法官没有因审判活动对法律和司法作出贡献而出名的原因,归结为是个人品性和偏好问题,最根本的是制度上的原因。

反观美国著名的最高法院大法官,他们出名往往与其通过判决对法律和司法制度的贡献、对社会生活的巨大影响力有关。例如,马歇尔(Marshall),美国最伟大的大法官,他的贡献在于确立了美国最高法院宪法解释权和违宪审查权,奠定了最高法院在宪法体系中的地位;霍姆斯大法官的贡献在于创立了司法自我约束理论和扩大言论自由的主张;沃伦(Warren)大法官的贡献在于创立新司法能动主义,使最高法院成为宪法体系的中心;斯托里(Story)的贡献在于不断调整普通法以适应新国家的需要,等等。即使是涉及到大法官学识问题,影响大法官声誉的是大法官在法律论文中出现的次数,以及大法官的法律意见书被其他法官引证的次数,而不单单是大法官自己的法律论文,换句话说,前两项指标(次数而不是论文数)与大法官声誉有更强的相关性。
当然,这样的比较很成问题。因为中美之间最根本的差异在于法官权限的不同。中国总体上属于大陆法系成文法国家,而不是判例法国家(最高法院不是一个法律审法院),法官活动空间有限。由于“大法官”代表着个人的司法审判经验、知识和能力,实际上具有比较强的个人化色彩。而在审判活动中,比较能够提高个人声誉的是法律意见书。美国最高法院大法官就是在法律意见书中发展出司法理论,并被后世所遵循和引证。中国大法官无论如何也不可能缜密论证、引经据典发表多数意见(Majority Opinion)、并存意见(Concurring Opinion)甚至反对意见(Dissenting Opinion),从而为今后的判决提供指引。中国的审判制度是集体负责制,不可能突出大法官个人的作用,其判决书的风格是简单划一的,是“集体智慧”的产物。因而,即使大法官参与审判活动,也不可能作出自己的贡献。
但是,即使是同属大陆法系的日本,最高法院也实行少数意见制(只限于最高法院)。即法院的判决虽然是按照少数服从多数的原则决定的,但法官在合议案件的时候,若出现了不同意见,应将其个别意见写入判决书。个别意见制可以为下级法院、立法部门和政府部门提供参考,通过法律适用、判例等形式对促进法律发展有着积极意义。而日本最高法院50多年的历史中,最高法院运用违宪审查权(宪法解释权)在不少重大事件,例如同执政党交锋的众议院议员议席不均衡诉讼、森林法诉讼,以及积极支持四大公害诉讼,赢得了广大国民的尊敬和信赖,出现了石田和外、真野毅、矢口洪一等一批享有很高声誉的大法官。
同样是属于大陆法系的中国台湾地区,由于“司法院”大法官具有宪法解释权,即按照“宪法”第78条规定,大法官具有解释“宪法”并有统一解释法律及命令之权,因此,17位大法官有比较广泛的影响力。大法官的任务在于解决“宪法”争议,维护“宪法”的价值,作为释宪机关的大法官会议最主要功能有二个,一是解决机关间的权限争议,一是对法律或其他具有外部效力的规范进行合宪性审查。以大法官对权限争议的解释为例,包括“立法委员不得兼任官吏”(第1号解释),“申请大法官统一解释之要件”(第2号解释),“立法院审查预算不得为增加支出之决议”(第264号解释),“国大延任案因违反宪法之重要原则而无效”(第499号解释),“核四释宪争议”(第520号解释)等数十号解释,这些都对法律制度及政治、社会生活产生了很大影响。中国台湾地区的大法官制度实际上借鉴了德国联邦宪法法院的经验,“德国联邦宪法法院半世纪来的释宪操作,已累积一定声誉,获得一定口碑,并屡为大法官引为释宪参考”。
如同日本最高法院大法官一样,德国联邦宪法法院大法官也可以在判决中表达少数意见,并且由于享有违宪审查权,因此可以裁判基本法上规定的案件包括宣告丧失基本权利、法律法规审查、选举审查、国家机关争议、政党违宪案、弹劾总统案、弹劾法官案、联邦与州之间的争议案、州内宪法争议案、宪法诉愿等,这些权力能够让16位大法官能够作出有影响的判决,使得宪法法院对德国的政治和社会生活产生重大影响,大大突破德国法院传统的角色而成为德国政治权力中心之一。 可以这样说,在一些大陆法系的国家或地区,“刚性宪法的规定和立法合宪性的司法审查制度的建立,在一定程度上改变了传统大陆法系法官的形象”。
另外,也可以在有限的历史资料中找到一些例证。例如法国,18世纪巴黎高等法院(与间接税法院、最高审计法院等一起构成法国最高人民法院)以对抗王权而出名(通过审查国王的各项决定,尽管当时还没有“违宪审查权”一说)。在整个18世纪巴黎高等法院的法官们不断重申:他们在民族面前代表国王,在国王面前代表民族。而最著名的大法官马尔泽尔布,他在担任间接税法院(该机构是审查一切有关间接税、盐税、人头税等税收的最高上诉机关)院长期间,一直与王权抗争,1775年5月发表的抗议信使他担任间接税法院大法官的声誉达到顶峰。
这样看来,不论英美法系的美国,还是大陆法系的德国、日本、中国台湾地区以及历史上的法国,法官意见书或法官具有通过个案的法律解释权乃至违宪审查权,这些都有助于法官对法律和司法作出贡献。即便是(法官)没有少数意见表达权和违宪审查权的德国联邦最高人民法院,法官造法也不再是一个偶然现象,而且,法官们撰写的判决书建立在深厚的法学理论基础之上,其内容可以与学术论文相媲美。

而在中国,最高人民法院大法官不仅审理案件数量很少,不实行少数意见制度,也没有违宪审查权。由于到达最高人民法院的案件(例如民商事案件)往往是以诉讼标的金额或政治意义为标准筛选上来,其本身就没有太多的法律意义,同时既进行事实审又进行法律审,所作出的判决也极少具有“司法先例”的功能,因而,大法官不可能通过审判活动对法律和司法作出贡献。而对法律有贡献的司法解释,首先它不是建立在个案审理基础上的司法解释,无论形式还是实质上与立法解释无异,而且即使承认现在的司法解释是司法解释,前文也已经提到大法官在其中的作用实际上很小。那么,大法官的主要工作是什么呢?主要还是围绕司法行政管理工作展开,他们在司法行政管理工作中的声誉是来自于他的官位——院长、副院长,而不是或主要不是因为他是大法官。
另外,一个影响大法官对法律做贡献的因素是法官的任期。大陆法系国家或地区的大法官往往实行任期制(尽管可以连任),这与美国最高人民法院大法官实行终身制很不相同,因此,尽管享有违宪审查权,但前者的声誉仍不及后者。而在中国,连任期制都没有很好的落实。不少最高人民法院大法官往往还在任上(如通过干部交流制度)或者由于年龄原因(俗称“二线”)而被调离最高人民法院,这样的任期制度会激励法官更多考虑其政治前途。我统计的36位离任最高人民法院大法官中,去全国人大、政协任职的大法官多达22人。尽管这样的安排,未必令每一个大法官满意(的确有的大法官基于法律的热爱更愿意留在最高人民法院,实际上那些大法官的工资福利多数还留在最高人民法院),但去全国人大、政协担任常委或更高职务,作为一种政治上的荣誉也许也是一种激励。
尽管上面做了较多批评性讨论。但是也必须肯定的是,在现有的制度框架和制度约束下,大部分大法官都是审判业务专家。尽管他们在最高人民法院副院长或院长的位置上,没有亲自审理过多少案件,但他们多数都是从基层或业务庭办案起家的。即使在担任最高人民法院领导职务以后,他们大多还是以其他形式,例如,以审批案件和参加审判委员会讨论等方式参与案件的审理过程、参与司法解释的制定过程。他们在这个意义上,为法律和司法制度也做出了突出贡献。
例如,李国光在自述中就写道:“7年里(1996年2月至2003年4月),由我主办或审批了3000余件民商、行政、执行和知识产权、海事海商案件,涉讼标的数额约两千亿元人民币,其中包括广东国际投资有限公司涉及标的达三百多亿元、八家外资债权银行的破产案,还组织、主持起草十余件涉及担保法、大额银行存单、证券市场虚假陈述、企业破产、行政诉讼证据规则等司法解释以及海事诉讼特别程序法(草案)、中共中央(1999)11号文件《关于解决人民法院“执行难”的通知》。”

四、公信度的常规测算

衡量大法官声誉的另一个指标是公信度,即大法官是否值得信任、大法官的公信力。信任是对他人未来可能发生的行动所打的赌。前文已经提到,由于当事人和法官在诉讼过程中存在着信息不对称,当事人无法确定法官的最终意图,如果存在信任,法官的公信力很强就能够弥补信息不对称带来的不足,当事人会有更大的把握去“下注”诉诸法院。因此,信任在很大程度上构成法官乃至整个法院系统存在的合法性基础,缺乏对法官和法院的信任会导致司法制度运作的恶性循环。

由于“一个人是否信任他人有赖于那个人的声望,因此,可信任的或不可信任的声望的建立或破坏的方式就很重要了。”影响大法官声誉的因素很多,例如,年龄、误判、非专业化等。一般而言,声誉最终靠长时间的行动来获得。一方面是年龄,越年轻的法官,其公信度越低;另一方面是大法官过去的经历,这包括法院工作经验和裁判案件的表现。尽管大法官很少通过裁判案件对法律和司法作出贡献,但大法官个人的法院工作经验也会对其公信度有比较大的影响。一个长期在法院系统工作一步一步提拔起来的大法官,要比从法院系统之外调进来的大法官,有更多的法院工作经验。

例如,马锡五(原最高人民法院西北分院院长)、曾汉周(原最高人民法院刑事审判庭庭长)、何兰阶(原最高人民法院民事审判庭庭长)、邢亦民(原最高人民法院刑事审判庭副庭长)、王战平(原最高人民法院刑事审判庭庭长)、林准(原最高人民法院研究室主任)、祝铭山(原最高人民法院刑事审判庭副庭长)、马原(原最高人民法院民事审判庭副庭长)、谢安山(原吉林省高级法院院长)、唐德华(原最高人民法院民事审判庭庭长)、刘家琛(原最高人民法院刑事审判第一庭庭长)、李国光(原上海高级法院副院长)、张军(原最高人民法院刑事审判第二庭庭长)、江必新(原最高人民法院行政审判庭庭长)、苏泽林(原最高人民法院政治部主任)等,均是在法院系统内提拔,或一直在最高人民法院,或从地方法院上来,因而,相对于最高人民法院1949年成立初期,直接从外面调入并且也没有法院工作经验的人来说,有更高的公信度。不仅年龄和工作经验重要,更重要的还包括其“过去记录的一致性,在时光流逝中行为的某种一贯性”,对最高人民法院大法官而言,他过去审理案件的一贯风格和相对稳定的价值倾向是评价其声誉的重要因素。他值得信任的行为记录越一致,人们越愿意信任他。

但是,由于大法官不直接或很少审理案件,大法官声誉与法院公信力之间只有微弱的相关性,信任并非来自于法官的案件审判,因此,在司法意义上,大法官的公信度很难测算。一种可能测算,只能是假定大法官都是审理案件法官。当然,大法官也审理案件,不过为数很少也很少公开。尽管目前全面测算大法官公信度的条件并不具备,但作为一种尝试值得加以阐明,更重要的是,这可以普遍适用于中国当下所有从事审判活动的法官。

大法官(法官)公信度的测算,港台地区的经验值得借鉴。香港大学民意网站(http://hkupop.hku.hk/)从2001年开始,每年3次对香港特区终审法院首席大法官李国能的支持度进行调查,测算出李国能的支持度基本上维持在60%左右。中国台湾地区也多次进行过与法官公信力相关的调查。以“2003年台湾司法人权指标调查”为例,受访的调查对象被区分为一般组和受刑人组。其中一般组又分为精英组及一般社会人士,精英组包括法官、检察官、律师、学者、其他司法人员、社团组织、公职人员、民意代表(立法委员)。而涉及法官评价的则包括如下具体量化指标,由上述各类群体打分。

这些具体量化指标包括:“(1)在审判时,法官均能主动给予被告或辩护人诘问证人、鉴定人之机会;被告或辩护人欲对证人、鉴定人诘问时,法官均能准其诘问;(2)被告主张其自白是受到警察人员刑求而为陈述者,法官均能深入调查;(3) 对于重要证人,法官均能于审判时传唤其到庭作证;(4) 法官问案能够做到公正、客观,不会与检察官合力打击被告;(5) 法官能确实做到,不会只根据检察官或司法警察之笔录而判决被告有罪;(6) 目前法院判决死刑犯,已经非常谨慎,不致有误判的情形;(7) 法院判决犯罪的刑期,量刑适中,不会判得太重;(8) 目前法官的历练与社会经验,能够正确地判断犯罪事实;(9) 法官受理案件均能迅速调查审理,不会故意拖延不决”。通过不同调查对象对不同量化指标进行打分,从而算出对法官的整体评价即法官的公信度。

推而广之,大法官(法官)的公信度可以从如下几个方面着手:

第一,选择科学的调查方法。委托民调公司电话采访或书面问卷调查的形式,界定受访群体(性别、年龄、职业、教育背景、收入、居住房屋、居住地域等),算出有效样本数和抽样误差率。评估标准可以采用“好”、“普通”、“不好”,或“满意”、“普通”、“不满意”,或分为不同等级如用1分至5分表示。

第二,区别并测算不同的社会群体对大法官(法官)的信任度。对于普通社会公众来讲,他们对法官的理解以及对法官的信任,常常来自于电视、报纸、网络等媒体以及一些文学作品。因此,最高人民法院非常支持或关注有关法官题材的影视作品,例如,《大法官》、《法官妈妈》、《强制执行》等,还成立了专门的影视中心。而阅读文学作品会影响到读者对法官职业的整体印象。此外,法律职业群体以及与法院打过交道的当事人,对公信力会有另外一番也许相同但感受更深刻的看法。更细致的划分,除了专业群体和特殊群体之外,对于一般人群,可以区分为今年去过法院、以前去过法院、未去过法院参与诉讼的人群。  

第三,大法官(法官)公信度即公信力测算的具体指标包括:(1)办案品质(2)法官操守(3)法官专业能力(4)办案态度(5)结案态度(6)审判独立。办案品质包括如下评价:(1)判决结果有问题(2)办案草率,审判速度过快(3)法官对案情不了解(4)对小案件不重视等;法官操守包括(1)会收取金钱、贿赂(2)可以靠关系,官官相护;法官专业能力包括(1)法官素质不佳,不专业(2)法官太年轻,经验不足(3)法律以外专业能力不佳(4)审判技巧不佳;办案态度包括(1)不让当事人有申辩机会(2)态度不佳,会恐吓当事人(3)法官态度不端正;结案速度包括法官工作量过多,审判速度慢;审判独立包括会受到政治力和其他外界力量影响,等等。

不过,测算大法官(法官)公信度时还应注意到以下两个问题:

第一,参考声誉理论的解释,在一个社会领域中,如果参与评价一个产品或行为的人或机构越少,这一产品或行为的声誉越容易产生,越稳定。在大法官声誉的评定过程中,社会公众特别容易受到某一时期形势或某一个具体事件的影响,或出自个体的亲身感受而会使得声誉发生变动,而法律职业群体,由于受到良好的专业训练,对大法官声誉有一个基本的判断和共识,声誉的评定等级相对要稳定、客观。因此,对由社会公众来评价大法官声誉要特别慎重。

第二,参考声誉理论的解释,一个领域中的评价机构或标准越多,差异性越大,统一声誉市场就越难形成,声誉越不稳定。换句话说,一个产品或领域越独立于其领域之外的权威或环境,其声誉制度越稳定。如果一个领域越缺乏独立性,其他的评价机构或标准越容易参与评比的过程,那么它就越难以建立稳定的等级制度。因此,法院要尽可能的排除媒体、其他国家机关对其可能作出的评价,过多的评价在很大程度上会影响其法院和法官的独立性。

例如,在中国台湾地区,已经出现由民间司改会和律师公会联合组织的律师对法官评鉴的调查,而且从1998年起对外公布经评鉴调查后平均分数未达60分的法官名单。尽管其宣称以在野的力量监督司法品质,同时催生淘汰不适任法官的制度,以不使司法独立沦为司法独裁。但是,由于结果面向社会公众公开,无疑也会负面影响到法官的声誉,也影响到法官的审判活动。因此,法院(法官)要远离日常社会、政治生活,与媒体、立法、行政保持一定的距离,有问题在法律职业群体内部解决,这样才有可能建立稳定的声誉。象现在最高人民法院深受“司法腐败”之扰,与媒体造势(夸大其辞?)也许有相当大关系。

大致来说,在中国,“大法官”实际裁判案件的情形还不常见。因此,大法官按照上述要求测算其公信度条件还不具备。不过,大法官同样也面临着社会公众评价(往往表现为社会舆论)和法律职业群体评价的共同压力。法律职业群体对问题的看法,往往是精英想法,而这会与社会公众的看法有所差异,甚至差异很大,那么,大法官在制定公共政策的时候,倾向于哪一方意见就比较两难。如果倾向于社会公众,试图做到政治正确,有时就影响其在法律职业群体内的声誉;而如果大法官总是在政治压力和法律专业之间不停摇摆,无疑也会影响其声誉。由于目前大法官是按照行政级别评定,大法官公信度的评价是纳入行政官员公信度的评价体系中去的。面对大法官可以纳入行政官员评价体系这样的现实,如果要建立大法官自己的职业声誉,也许首先应当务实的看待最高人民法院的实际功能,选择渐进的改革方式进行尝试。

五、改革的可能建议

法官是知识的象征,并不能理解为法官应该具有什么样的法律学历和专业证书。不可否认,全国法院系统的法官在学历上较之以前有大幅度的提高。法官获得了专门的法律知识乃至法律之外的知识。但法官是知识的象征,这里“知识”指的是特定的司法知识,这些知识不是法官通过教育培训所能够学到的,而必须从法官个人的职业活动中总结、发现,是法官在审理案件过程中形成的知识。
如,北京市高级法院推行的“资深法官”制度,就带有知识象征的味道。该制度的大体内容是,“对50岁以上、具有高级法官职称、主审案件或从事业务指导工作10年以上的法官可以推举为资深法官。突破不当庭长、院长不能晋升的旧框架,使资深法官也有可能享受相等或者相当于院、庭长的待遇,并有权列席本院审判委员会的会议。这样可以确保高素质的、具有资深阅历和丰富经验的审判骨干能够更多地主审重大疑难案件”。最高人民法院后来推行的审判业务专家制度,也是如此。
法官应当是一种相对独立的、司法知识的象征,不仅司法与立法、行政存在着知识分工,法院与检察院、公安局、司法局、人大法工委存在着知识分工,就是审判法官与书记员、执行员、司法警察也存在着知识分工。而此前在相当一段时间,法官的范围很广,例如在一定条件下也包括执行员、纪检组长、政治部主任。最高人民法院在《〈评定法官等级实施办法〉若干问题解答》(1998年12月14日)规定,法官担任执行员的,根据《评定法官等级实施办法》按所任的法官职务评定法官等级。最高人民法院政治部文件(1999年5月15日)规定,根据中组部干办字〔1999〕32号文的意见,纪检组长的法官等级应根据其所担任的法官职务评定。最高人民法院政治部关于对广西高院政治部有关问题请示的答复意见(2000年11月9日)规定,法院的政治部主任在评定法官等级时,按照其法律职务、职级配备评定。大致说来,法官知识是一种需要亲自实践的“地方性知识”,只有足够的知识积累,才会形成专业化和职业化的大法官和法官群体。
也许,应当集中培养出中国的法官精英。他们是一群气质和能量出众的人。他们所处的位置(机构),在整个社会结构中地位特殊,其在机构中扮演的角色也十分特殊。他们的精英气质和知识创造也来自于此,来自于他们在位置上的经验和培训,而不是服从于学者的主张。按照冯象在评论法院编辑案例时所言,“法院编案例不能学院化,脱离指导司法实践的目标。学者有学者关心的问题和任务,……法官审理案件、总结经验,不可一味追随学院里的潮流和热点;后者自有学者的文章演讲和教科书负责。……努力的方向不应是把“著名学者”请进法院,而是要学界逐步接受并研究法院选编的案例。什么时候做得到这一步,案例才真正有了权威。”树立法官的知识权威也同样源于此,真正的法官精英所生产出来的司法知识产品会对社会产生非常大的影响。
而法官的声誉也来自于其对法律社会的贡献——知识贡献。如果能够认识到法官精英对司法知识上的贡献,那么,目前我们所看到的首席大法官,可能就不是因为他是中共中央政治局委员或书记处书记、全国政协副主席而出名,而是因为他作出了一个对社会有巨大影响力的判决、对法律制度、司法知识体制建设的贡献或影响而出名。这也意味着我们所理解的法律制度,至少一部分涉及法官的法律制度就不是“集体意志”的产物。法律可能更多的带有个人色彩但又是集体意志下的知识产品。
因此,法院精英的产生,不仅仅是权力精英的产生,而且是司法知识精英产生,是法官相对独立意识的产生。司法知识精英的分布是均衡的,不仅集中在最高人民法院,地方法院也有自己的法官精英。由于法官精英是处在特殊位置的人,他们的决策可能影响普通人的日常生活。法院精英也因为他们所处的特殊位置——例如,最高人民法院必须是最高人民法院,而不是中央集权法院,而会持续不断的选择和塑造特定的人格、气质,形成自己的司法知识传统。
但是,正当的司法逻辑并不能解决社会现实问题,也许中国的问题有其特殊的解决方式,至少不能完全从司法基本制度逻辑出发来解决问题。我们必须考虑,法院为什么需要科层制,法官为什么是公务员,必须考虑要在整个法院系统已经科层制这样一个体制惯性下来推进问题的解决。因此,大法官流动尽管有它的问题,但是最好的解决办法未必最适合,在当下,政治逻辑可能比司法逻辑更有助于问题的解决。也因此,必须关注制度背后的制约因素,关注制度与人事、与传统的关系,关注制度变迁的路径依赖及各个制度之间的相互制约问题。司法改革也许需要勇气,但更是一门妥协的艺术。
在笔者看来,本章的意义并不在于要求最高人民法院大法官必须变成为象美国最高法院大法官那样。这不符合中国的政治体制,也超出了最高人民法院的实际能力。因此,更重要的是,在当下司法研究需要深入的情况下,我们应当考虑,在现有空间下,如何减少大法官的流动、解决法官声誉“名”与“实”相背离以改进中国法官现状、提升法官公信力。
当下正在进行的司法能力建设,就主题而言有其积极意义。一个人没有显示信任的能力,他赢得信任的机会就会受到限制,行动的可能性增加与信任的增加成比例。因此,应当通过积极行动、渐进改革的方式让最高人民法院大法官增强被信任的司法能力,提高声誉。渐进改革可能的办法,就是让大法官真正成为最高人民法院真正的象征。当然,这对于最高人民法院普通法官来言,改革的可行性极小。即使是包括大陆法系的德国、中国台湾地区等在内,除了联邦宪法法院大法官和“司法院”大法官之外,其法官职业的任用和晋升制度早已使得法官具有普遍的公务员心态,维持良好但不崇高的社会声誉。
由于声誉取决于组织内部的自我努力,最高人民法院或许可以采取一些积极措施加以改进:
(一)进一步深化审判与司法行政事务的人员分开。将人员严格区分为法官、法院事务官、法院书记官、法院调查官、执行员、法警、法院技术人员、培训中心教员等。有意识的将人员从“法官”队伍中剥离出来,减少法官数量。例如,在最高人民法院就可以设立并扩充法院调查官,因为最高人民法院中的不少法官是专职调查和制定司法解释的人员,可以尝试将这部分人员进行区分管理,减少最高人民法院法官的总数。
实际上,最近一轮司法改革就在推行司法人员分类管理,推行法官员额制。司法人员分类管理,就是将现有法官、审判辅助人员和司法行政人员分类管理。法官员额制是指指根据不同法院案件数量、地区经济社会发展状况、人口数量、案件类型、审级职能等因素对法官实行员额制管理,推动建立以法官为中心的人员配置模式。根据中央要求,各省(区、市)法官员额比例不超过中央政法专项编制的39%,大多数地方员额比例实际控制在33%-36%。各高级人民法院根据辖区法院案件数量等基础数据,科学确定三级法院的法官员额,员额分配向基层和案件数量多的法院倾斜。此外,技术调查官制度也开始建立起来。在2017年,最高人民法院首批员额法官选任工作完成,首批员额比例控制在30%以内。
(二)规定最高人民法院大法官(法官)的任职资格。2019年新修订的《法官法》第12条对法官任职条件做了说明。但是,删去了原先涉及最高人民法院法官任职的条款。即高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识,担任最高人民法院法官,应当从事法律工作满3年;获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识,担任最高人民法院法官,应当从事法律工作满2年。
实际上,未来可以在法官分流,减少最高人民法院法官数量的基础上,对最高人民法院大法官任职资格作出专门规定。例如,日本现行《法院法》第41条规定(最高人民法院法官的任命资格):最高人民法院的法官从见多识广,具备法律素养,年龄40以上的人中任命,这其中至少10人必须是在以下第一项或者第二项职务职位上工作满10年的,或者第三、四、五、六项上通算工作满20年以上。一、高等法院院长;二、审判员;三、简易法院审判员;四、检察官;五、律师;六、别的法律规定的大学法律系教授或者副教授……。
(三)加强对最高人民法院大法官(法官)任命的审查工作。在这方面,日本曾制定专门的《最高人民法院法官国民审查法》,即日本最高人民法院法官在任命之后最初举行的众议院总选举中,还应接受国民的审查,国民可以对不信任的法官行使罢免的权力。不过,这一制度实施的效果并不好,已经形式化。对中国而言,目前倒不必实际上也不可能做到一步到位,但全国人大及其常委会任命最高人民法院法官的时候应该严格制定和实施审查程序,对即将任命的法官进行资格审查、质询等。此外,为提高公民对最高人民法院法官的信任度,最高人民法院应当努力将法官的信息公开,包括选任、人数、案件数、日程安排、审判过程等。
(四)改革最高人民法院审判委员会制度。最高人民法院也可以尝试在内部先建立实质上的大法官会议制度,来激励大法官关注职业声誉。中国在2002年3月曾召开过名为“大法官会议”的首次会议,不过这只是临时性质的会议,主要内容是大法官等级的评定。改革也许可以在最高人民法院审判委员会制度的基础上建立大法官会议制度,将大法官从繁忙的司法行政事务中解放出来,专心从事审判以及司法公共政策的制定,特别是处理有争议的疑难问题,解决全国法律适用的困难。或许,也通过采取建立这样一种制度化的大法官会议来建构大法官实际决策行为模型、有限度的赋予而不是限制大法官自由裁量权、减少政治部门对大法官的影响等措施,渐进改善并提高大法官的声誉、最高人民法院以及整个法院系统的公信力。
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最后编辑于:2022/3/27作者:mansomeboy

mansomeboy

17年法律从业经验,其中13年法院工作经历,曾经一级审判员、员额法官多年,后又从事央企法律顾问,现为专职律师,专长于民商事诉讼,深耕合同法、婚姻家事、侵权赔偿、公司股权、不良资产收购多年。